UN INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL NUNCA MERECE UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA, SINO LA IMPOSICIÓN DE PENALIDADES CON LA FINALIDAD DE CONMINAR LA CORRECTA EJECUCIÓN DEL CONTRATO

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Los pliegos son la ley del contrato, y la formalización del contrato, no puede ir más allá de los mismos pliegos. Por eso, si los pliegos permiten valorar una prestación como mejora, y el licitador adjudicatario hace esa precisamente esa propuesta, ésta puede/debe quedar recogida en el contrato. Lo que no puede darse son discrepancias entre los pliegos y el contrato.

Pero, qué pasa si el licitador incumple la mejora, o no ejecuta correctamente el contrato. Pues, desde luego no caben sanciones administrativas. Lo que cabe son penalidades. Y éstas, deben estar previstas en los pliegos. Concretamente, el artículo 67.2 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, relativo al contenido de los pliegos de todos los contratos, se refiere en su letra r), a la «Especial mención de las penalidades administrativas que sean de aplicación en cumplimiento de lo establecido en el artículo 95 de la Ley». De tal modo, que de no existir previsión en los pliegos, éstas no se pueden imponer.

Ahora bien, qué son las penalidades. Pues no son sanciones. En este sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 21 de noviembre de 1988 (reiterada el 10 de febrero de 1990) afirma que: «… no constituyen una manifestación del derecho sancionador, entendiendo en el sentido de potestad del Estado de castigar determinadas conductas tipificadas como sancionables por la Ley………..la naturaleza de dichas cláusulas contractuales responde a una concepción civil, en la que se predica el principio de la presunción de culpa en el contratante que no cumple lo pactado o incurre en algún defecto en su cumplimiento».

Es decir, no nos encontramos ante una sanción. Ni su aplicación desencadena un procedimiento sancionador, nos encontramos ante el ejercicio de facultades de coerción sobre el contratista para una correcta ejecución del contrato. Se podría afirmar, que se trata de un medio de presión contractualmente aceptado, que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de las obligaciones comprometidas, y que en el ámbito de la contratación pública se encuentra subsumida en los poderes de dirección, inspección y control que, en garantía del interés público, se atribuye a la Administración contratante. Incluso, su imposición no tiene que ir aparejada de una culpa del contratista, sino que es suficiente el incumplimiento objetivo, por no ejecutar las prestaciones comprometidas.

Las cláusulas penales de un contrato persiguen; primero, una función coercitiva por cuanto su mera formulación pretende incentivar en el contratista la correcta ejecución del contrato; y segundo, cumplen una función penalizadora.

Es evidente, que la imposición de penalidades, nada tiene que ver con el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. De aceptar que estamos en un ámbito sancionador, sería tanto como admitir: primero, que se atribuye a la Administración una potestad expresamente negada por la Ley; y en segundo lugar, supondría aplicar un régimen jurídico que no es acorde con la naturaleza jurídica de la relación que se mantiene con el contratista. Además, el régimen sancionador de la Administración queda expresamente excluido por el artículo 127.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y por su Disposición Adicional Octava. Exclusión que se reitera, desde la perspectiva del procedimiento, en el artículo 1.3 del RD 1398/1993 de 4 agosto por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Su imposición, debe estar prevista en los pliegos, y requiere seguir un procedimiento específico, contenido en los artículos 95 y siguientes del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, relativo al procedimiento para los incidentes que se produzca durante la ejecución del contrato. Destaca, especialmente el trámite de audiencia. Y su imposición sin procedimiento implica su nulidad.

 

 

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